药品上市许可持有人制度下的法律关系

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发布时间:2018-11-30 16:38

从申请人和药品上市许可持有人的角度看,与其发生法律关系的主体主要有两类:一类是监管部门;另一类是合同方,即受托方,包括研发CRO、受托生产企业、外包药物警戒受托方等等。此外,因上市许可持有人的委托行为,监管部门与委托方之间也存在着一定的法律关系。

● 监管机构与申请人、上市许可持有人之间的行政法律关系

申请人是提交临床试验申请、上市申请及补充申请的一方,申请人对申报资料的真实性、完整性和可追溯性负责,申请人可以自行研发,也可以委托或者部分委托合同研究组织开展临床前、临床等研发活动。

上市许可持有人是药品的实际生产者或者表见生产者,对药品全生命周期的质量管理负责。上市许可持有人的药品研制、生产和经营活动必须依法进行。监管机构有权对其研制、生产和经营活动进行监督。对于监管机构来说,上市许可持有人如委托他人生产、仓储、运输、销售药品,受托者实际上是药品生产、仓储、运输、销售的“场地”所有者或经营者,监管机构对上市许可持有人的执法检查应延伸到这些“场地”,是风险全面管理的基本要求。

● 上市许可持有人与受托人之间的民事法律关系

上市许可持有人与受托人之间的关系属于民事委托关系,双方应当按照委托协议的规定履行各自的权利和义务。这里需要强调的是,《药品管理法》是否需要将委托协议的部分内容上升为法律条文还需认真研究。以公司法为例,早期的公司法并不规定公司经理的职权和责任,因为公司经理并不是公司法规定的法人治理机构。随着社会的发展和职业经理人队伍的壮大,新时代的公司法,往往将公司经理的部分权力和义务上升为公司法的重要内容,突出了公司经理的地位和价值。所以,随着上市许可持有人委托行为的普遍化、规范化,委托人和受托人的部分权利和义务可以在《药品管理法》中作出具体的规定,以强化这种权利义务的强制性保障。

在药品上市许可持有人制度下,药品上市放行是药品上市前最后一道质量控制关口,是否放行应当掌握在上市许可持有人手中。药品存在缺陷需要召回时,其作为最终责任人也应当负责发起召回。而申请人的临床试验监督义务、上市许可持有人的药品生产过程控制义务和责任、药物警戒义务和责任等则可以委托合同方完成。如《药品管理法》中须明确药物临床试验过程中申请人是否可委托CRO进行部分研发活动,是否可以委托或者部分委托责任。药品上市最终放行权由上市许可持有人负责,委托生产的出厂放行由受托药品生产企业负责。药品存在缺陷,上市许可持有人应当发起召回药品,药品生产企业和药品经营企业应当配合召回,可以通过合同约定方式约定区域召回责任。此外,《药品管理法》中还应当明确申请人和上市许可持有人及受托生产企业应当配备的关键人员,如质量授权人负责最终产品放行,受托CRO配备监察员负责临床试验监察,上市许可持有人设置药物警戒部门并配备药物警戒人员负责药物警戒工作等等。

● 上市许可持有人与生产者、销售者之间的连带责任

《侵权责任法》《消费者权益保护法》《产品质量法》均规定了产品生产者和销售者的产品责任,但生产者如何界定?上市许可持有人是否属于生产者和销售者?这是其未来能否承担产品责任的关键问题。

《侵权责任法》第四十三条规定,因产品存在缺陷造成损害的,被侵权人可以向产品的生产者请求赔偿,也可以向产品的销售者请求赔偿。产品缺陷由生产者造成的,销售者赔偿后,有权向生产者追偿。因销售者的过错使产品存在缺陷的,生产者赔偿后,有权向销售者追偿。《消费者权益保护法》第四十条第二款也有相似的规定。

上市许可持有人可以自己生产、仓储、运输、配送、销售药品,也可以委托他人生产、仓储、运输、配送、销售药品。在委托他人生产的情形下,如果药品存在缺陷给他人造成损害的,被侵权人有权向谁请求赔偿呢?谁是药品的名义生产者或者名义销售者,谁是药品的实际生产者或者实际销售者?

从理论上讲,消费者有权向每个名义上或者实际上的药品生产者、销售者提出赔偿请求,因为在现代侵权责任法律制度下,这种赔偿请求是不以合同关系的存在为前提的。在现行侵权责任或者消费者权益保护的法律制度下,上市许可持有人是药品的生产者或者销售者吗?

回答这一问题,需要对“生产者”做出必要的解释。有的学者主张,广义的“生产者”包括“制造者”和“设计者”。在此情况下,上市许可持有人也是药品的生产者,可称为药品的“名义生产者”,或者药品的“表见生产者”,其应当按照《侵权行为法》的规定承担相应的法律责任。也有的学者认为,在药品上市许可持有人制度下,上市许可持有人可能是药品的生产者、销售者,也可能是药物的“设计者”,而在研发单位或者科研人员作为上市许可持有人的情况下,上市许可持有人是药品的“设计者”,而不是药品的实际“生产者”。最高人民法院在2002年7月4日通过的《关于产品侵权案件的受害人能否以产品的商标所有人为被告提起民事诉讼的批复》(法释〔2002〕22号)中明确,任何将自己的姓名、名称、商标或者可资识别的其他标识体现在产品上,表示其为产品制造者的企业或者个人,均属于《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条规定的“产品制造者”和《中华人民共和国产品质量法》规定的“生产者”。

美欧等发达国家将在标识中标注并表明其生产者地位的主体界定为生产者,我国药品上市许可持有人试点方案中也规定上市许可持有人、实际生产企业均应当标注在药品标签上。

由于药品标签和说明书中标注上市许可持有人和实际药品生产企业的详细信息,上市许可持有人即使不是药品生产企业,而是科研机构或者个人,也是生产者,确切地说是“表见生产者”,也应当依法承担产品责任。

在药品上市许可持有人制度下,如果上市许可持有人与受托的药品生产者、销售者等共同实施侵权行为,给他人造成损害的,按照《侵权责任法》第八条规定,上市许可持有人与生产者、销售者等共同承担连带责任。如果上市许可持有人教唆、帮助药品生产者、销售者实施侵权行为,给他人造成损害的,按照《侵权责任法》第九条规定,上市许可持有人与生产者、销售者等也应共同承担连带责任。

(作者单位:沈阳药科大学国际食品药品政策与法律研究中心)

结 语

今年10月26日全国人大常委会官网发布了《国务院关于〈全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定〉实施情况的报告》,截至2018年9月底,十个试点省(市)药品注册申请人共提出持有人申请1118件(按药品注册申请受理号计,下同),全面涵盖了《试点方案》规定的行政区域、主体类型和试点药品范围。药品生产企业申请786件,占70.3%;药品研发机构申请331件,占29.6%;科研人员申请1件(后主动撤回),占0.1%。如果有人问,试点成功了吗?也许有人认为不成功,因为现在刚刚批准186件药物临床试验申请和122件试点品种上市申请,试点品种上市周期长,试点品种少,上市后监管试点成效尚未显现。但笔者认为成功了,药品上市许可持有人制度是国际通行的制度,我们试点的目的关注点应该是申请人、持有人放开后,会有多少新型的主体出现。目前看,29.6%非生产企业希望成为上市许可持有人,这一比例与发达国家通常10%以下的非生产企业是上市许可持有人的事实有一定的差异,我们后面应该关注这一风险,立法明确合同生产情境下的责任关系。此外,试点中还发现了一个关键问题,那就是跨区域监管与属地化监管的矛盾如何解决?未来的药品生产是跨区域、跨国境、跨省份的组织,这是适应全球化的大趋势,中国不可能“独善其身”,封闭我国企业的药品生产在单一省份,在单一场地,在单一国家进行,这是不符合全球化趋势的。国际上对药品研发生产的全球化监管已经有成熟的经验可以借鉴,那就是建立跨区域的、标准统一的、高素质的、职业化的、稳定的检查员队伍,统一调度和分配检查员,提高跨区域检查的效率,降低重复检查负担,检查信息实行共享,这样才能够在药品上市后进行有效的监管。

在试点过程中,非试点区域和境外制药企业由于不属于试点范围,对该制度有热切期待。在全球化的大趋势下,全国人大常委会把药品上市许可持有人制度作为《药品管理法》修订的一条主线是具有前瞻性、战略性的明智之举,是在国家药品监督管理局成为ICH管理委员会成员,全面融入国际化药品监管规则的必然选择。目前,试点是成功的,因为试点发现了潜在申请人是非生产企业的可能性,发现了未来监管的风险点。未来政策应该借鉴国际经验,完善我国的相关主体法律责任,构建明确的管理制度和程序,尽快建立职业化的检查员队伍,共享跨区域检查信息,建立申请人与持有人的历史性违法信用记录数据库,引入商业保险等分担申请人和持有人责任。在某种意义上,尽快实施药品上市许可持有人制度是转变监管理念,强化主体责任,深化药品审评审批改革中各项其他改革措施的前提。因此,药品上市许可持有人制度的全面实施是业内热切期盼的。

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